15.7.12.7
Vyjádření, osvědčení, ověření a sdělení; veřejnoprávní smlouvy a
opatření obecné povahy
JUDr. Lukáš Potěšil
Obecnou právní úpravu institutů vyjádření, osvědčení, ověření,
sdělení, veřejnoprávních smluv a opatření obecné povahy obsahuje správní řád v
jeho částech čtvrté, páté a šesté. Jedná se o nové, nebo přinejmenším
netradiční formy (způsoby) realizace činnosti veřejné správy. Vedle tradiční a
obvyklé formy, kterou je rozhodnutí ve správním řízení (upravené obecně v části
druhé a třetí správního řádu), se veřejná správa uskutečňuje i prostřednictvím
dalších forem. Některé z těchto forem jsou v současné době upraveny ve správním
řádu. Nicméně některé z nich, jako je tvorba a vydávání právních předpisů, jsou
nadále obsaženy ve zvláštních zákonech a správní řád jejich procesní režim
neupravuje. Do správního řádu tak přesto byla, vedle obecné právní úpravy
správního řízení, nově včleněna i ustanovení, která upravují vydávání
vyjádření, osvědčení, ověření, sdělení (část čtvrtá), uzavírání veřejnoprávních
smluv (část pátá) a vydávání opatření obecné povahy (část šestá). Jejich
základní procesní úprava je nyní obsažena v příslušných částech správního
řádu.
NahoruSpolečné znaky části čtvrté, páté a šesté
Pro uvedené instituty a právní úpravu obsaženou v uvedených částech
správního řádu je společných několik základních vlastností. Předně tyto úkony
lze vydat jen v případě, kdy to zákon stanoví. A nemusí to být přitom
pouze správní řád. Právní úprava obsažená ve správním řádu naopak počítá s tím,
že to budou právě jednotlivé zvláštní zákony, které zakotví možnost vydat kupř.
opatření obecné povahy, uzavřít veřejnoprávní smlouvu, nebo vydat sdělení či
osvědčení. K tomu pak mohou zvláštní zákony upravovat procesní odchylky.
Dále platí, že část čtvrtá, pátá a šestá navazují na zbývající (předcházející)
části správního řádu. Tudíž předmětné části nejsou zcela komplexní, nýbrž
dílčí. Zejména navazují na část druhou správního řádu. To vede k tomu,
že je třeba pracovat se správním řádem jako celkem. Správní řád pro tyto formy
činnosti zavádí specifický režim jejich vydání, tzn., že ve správním
řádu nalezneme procesní úpravu, včetně možnosti "opravných prostředků“.
Důležité je, že přitom nejde o rozhodnutí ve správním řízení.
Nahoru1) Vyjádření, osvědčení, ověření a sdělení
NahoruČást čtvrtá
Část čtvrtá správního řádu představuje obecný režim pro postup při
vydávání vyjádření, osvědčení, provádění ověření nebo činění sdělení. Nicméně pamatuje i na další, než uvedené úkony. Jak stanoví §
158 odst. 1 správního řádu, ustanovení části čtvrté se použijí i v případech,
kdy správní orgán provádí jiné úkony, které nejsou upraveny v jiných
částech správního řádu (tj. nejde o správní rozhodnutí, veřejnoprávní smlouvu,
opatření obecné povahy, ale ani o vyjádření, osvědčení, ověření nebo sdělení).
Díky tomu můžeme rozlišovat mezi tzv. jinými úkony, což je souhrnná
legislativní zkratka pro všechny úkony správního orgánu výslovně nepojmenované a neupravené ve správním řádu, a vyjádřením,
osvědčením, ověřením a sdělením, což jsou výslovně částí čtvrtou
pojmenované druhy tzv. jiných úkonů. Mezi nepojmenované druhy jiných úkonů lze
zařadit nejrůznější souhlasy, stanoviska, posudky, apod.
Zdůraznit je třeba tu skutečnost, že není rozhodující
označení toho kterého úkonu, nýbrž klíčové jsou jeho právní
účinky. Pokud úkon správního orgánu vede ke vzniku, změně nebo zániku
konkrétních práv a povinností jmenovitě určených osob, jedná se o správní
rozhodnutí, byť takto není formálně označeno (kupř. je označeno jako souhlas,
výměr, koncese, povolení, atd.). Pokud však takové důsledky na sféru práv a
povinností nemá, jedná se o úkon podle části čtvrté správního řádu. Toto
rozlišení je důležité i pro možné uplatnění opravných prostředků, včetně
soudní ochrany.
NahoruJiné úkony
Správní řád v části čtvrté upravuje tzv. jiné úkony, se
kterými počítají především zvláštní zákony na specifických úsecích veřejné
správy. Vedle toho některé z nich používá i sám správní řád. Teorie správního
práva se sjednotila na tom, že existují správní úkony, které nejsou
rozhodnutími vydávanými ve správním řízení. Nemají tak závažné právní
důsledky jako rozhodnutí. Ale protože jsou vydávány správními orgány při výkonu veřejné správy, bezesporu jistou právní relevanci a význam mají.
Často se vydávají pro potřeby dalších správních orgánů jako tzv. podklady
pro vydání rozhodnutí, nicméně mohou být vydávány samostatně, a to bez
návaznosti na správní řízení. Mohou tedy být vydávány samostatně i pro
účely dotčených osob, které je hodlají využít pro uplatňování svých práv (kupř.
osvědčení).
Pro tzv. jiné úkony je typické, že se týkají konkrétních
osob, nicméně nedochází na jejich základě ke vzniku, změně nebo
zániku jednotlivých práv a povinností. Proto kupř. na základě prostého
souhlasu dotčeného orgánu ve stavebním řízení, že k provedení stavby nemá
námitek, nelze bez dalšího realizovat stavbu, neboť právo stavět zakládá až
stavební povolení, které ovšem z nejrůznějších souhlasů a vyjádření dotčených
orgánů vychází.
Podle § 42 je na požádání správní orgán povinen sdělit ve
lhůtě do 30 dnů ode dne, kdy obdržel podnět, že řízení zahájil, nebo že
neshledal důvody k zahájení řízení.
Podle § 78 odst. 1 jestliže správní orgán neshledá důvod k
zahájení řízení o prohlášení nicotnosti, sdělí tuto skutečnost s
uvedením důvodů do 30 dnů podateli.
NahoruJiné úkony jako podklady pro rozhodnutí
Jiné úkony často slouží jako podklady pro vydání správního
rozhodnutí. Ostatně podle § 50 odst. 1 správního řádu podklady pro vydání
rozhodnutí mohou být mj. podklady od jiných správních orgánů. Z nich potom
správní orgán v rozhodnutí vychází. Je jeho povinností podle § 68 odst. 3
správního řádu vypořádat se s těmito podklady v odůvodnění svého rozhodnutí.
Pokud tyto podklady nejsou závazné, správní orgán jimi není vázán. Vždy však
musí své závěry pečlivě a přesvědčivě odůvodnit.
Podle usnesení Ústavního soudu ze dne 25. 5. 1999, sp. zn. IV. ÚS
158/99, "posudky, stanoviska či vyjádření vykonavatelů veřejné správy, jejichž
účelem je uplatnění hledisek ochrany zájmů, které tito vykonavatelé
reprezentují, nejsou praxí ani teorií považovány za rozhodnutí. Teorie je řadí
mezi tzv. jiné správní úkony, které nezakládají, nemění, neruší ani
autoritativně nepotvrzují konkrétní právní vztahy“.
Tyto tzv. jiné úkony slouží pro kvalifikované vyjádření
odborného právního názoru ze strany správního orgánu, který je povolaný k
ochraně zvláštních zájmů a jehož stanovisko je potřebné pro posouzení a
rozhodnutí určité věci. Nejedná se o právní předpisy, nejde ani o
rozhodnutí, současně však tyto úkony nepředstavují pouhá irelevantní
sdělení, k nimž se nemusí přihlédnout.
NahoruZávazné a nezávazné podklady pro rozhodnutí
Zvláštní právní předpisy mohou stanovit závaznost podkladů – jiných
úkonů - pro výrokovou část rozhodnutí tak, že jsou závazné (srov. § 50
odst. 4 správního řádu), nebo nejsou závazné. Vždy však budou podkladem
správního orgánu, přičemž závaznost či nezávaznost svědčí o jeho větší či menší
míře důležitosti pro rozhodující správní orgán. Druhem závazného podkladu je závazné stanovisko podle § 149 správního řádu.
Podle § 149 odst. 1 správního řádu je závazné stanovisko úkonem
správního orgánu na základě zákona, který ale není samostatným
rozhodnutím ve správním řízení. Jeho obsah je závazný pro výrokovou část
rozhodnutí správního orgánu.
NahoruPrávní úprava vydávání jiných úkonů
Z hlediska právního režimu pro vydání jiných úkonů se uplatní úprava
obsažená v části čtvrté správního řádu. Nejde přitom o správní řízení.
Její ustanovení převážně odkazují na přiměřené či obdobné využití dalších
ustanovení správního řádu. Ohledně procesních specifik je třeba poukázat na to,
že ve zvláštních případech, kdy to nevylučuje povaha a kdy není třeba
zkoumat skutkový stav nebo čerpat z určité evidence, je může vydat kterýkoliv věcně příslušný správní orgán. Je-li o vydání požádán a
jsou-li splněny předpoklady pro jeho vydání, je zákonem uloženou povinností správního orgánu tento úkon učinit. V opačném případě
je správní orgán povinen na požádání písemnou formou uvědomit dotčenou
osobu a sdělit jí důvody, pro které jí nemohlo být vyhověno. Při
nevyhovění žádosti o vydání tzv. jiného úkonu správní orgán vydává specifický
jiný úkon (negativní sdělení), kterým se dotčené osobě oznámí (sdělí), že jí
požadovaný úkon nelze vydat a proč.
NahoruNáprava vad a zrušení jiných úkonů
Poněkud specificky je řešena náprava vad jiných úkonů. Ty se
napravují v procesní formě usnesení. V případě opravitelných vad se
oprava provádí usnesením, které se pouze poznamená do spisu. Proti tomuto
usnesení se nelze odvolat. Veřejný zájem na tom, aby byly vydávány takové jiné
úkony, které jsou v souladu s právními předpisy, má zajistit možnost konání přezkumného řízení. V takovém případě lze v přezkumném řízení usnesením
jiný úkon pro rozpor s právními předpisy dokonce zrušit. Zde již nejde o
opravitelné vady, nýbrž o vady, které vedou k nezákonnosti jiného úkonu.
Důsledkem je potom zrušení vadného a nezákonného úkonu. Zrušení se provádí
usnesením, proti kterému se ovšem lze odvolat. Specifikem nápravy je i možnost
tzv. konverze vadného úkonu v jiný úkon, jehož náležitosti splňuje.
Nahoru2) Veřejnoprávní smlouvy
Veřejnoprávní smlouvy představují do značné míry výjimku z
jednostranného charakteru veřejné správy. K jejímu uzavření je třeba minimálně dvou subjektů, které v průběhu kontraktačního procesu vystupují jako
vzájemně rovnocenní…
