3.4 Posouzení a hodnocení nabídek
Ing. Václav Vaindl
Posuzování a hodnocení nabídek patří od počátku regulace zadávání veřejných zakázek v České republice mezi nejproblematičtější fáze zadávacího řízení. Původní, v podstatě libovolné rozhodování zadavatelů o výběru nejvhodnější nabídky, které zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, umožňoval, bylo v důsledku řady novelizací zákona a fungujících metodických doporučení poněkud usměrněno. V zásadě se podařilo postupně oslabit účelovou „selekci” počtu uchazečů o veřejnou zakázku při posuzování nabídek prostřednictvím formálních nebo zcela diskriminačních požadavků zadavatele, uvedených v zadávacích podmínkách. Problém mimořádně nízké nabídkové ceny nebyl dosud zcela vyřešen, částečně i proto, že rozhodování zadavatelů bylo často orientováno k výběru nabídky s vyšší nabídkovou cenou. O výběru kritérií a metod hodnocení nabídek podle „ekonomické výhodnosti nabídky” bylo již napsáno mnoho. Teoreticky správnější postupy rozhodování se ukázaly jako prakticky téměř nepoužitelné, praktičtější postupy měly řadu nedostatků. Podařilo se však prosadit do praxe bodovací metodu pro hodnocení nabídek pomocí více dílčích kritérií a jejich vah i s tím, že tento nástroj sloužil často k účelové manipulaci ze strany zadavatelů. Vyhláška č. 239/2004 Sb. k zákonu č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, předchozí aplikaci bodovací metody nevhodně zkomplikovala. Oba uvedené předpisy jsou už delší dobu zrušeny.
Je třeba poznamenat, že ani Rada Evropských společenství v příslušných směrnicích, ani Evropská komise ve svých metodických příručkách se rozhodováním o výběru nejvhodnější nabídky po dlouhou dobu nezabývaly důsledně. Evropští legislativní odborníci po létech podceňování této problematiky, a pravděpodobně i v důsledku zjednodušené interpretace doporučení zástupců nových členských států Evropské unie, „předepsaly” k povinné aplikaci pouze váhy dílčích kritérií hodnocení s určitou výjimkou. Takováto legislativní opora problém hodnocení nabídek podle základního kritéria „ekonomické výhodnosti nabídky” opět zcela uspokojivě neřeší. Měla by se více posílit role hodnoticí komise, to znamená více využívat logického úsudku jejích členů při stanovení pořadí nabídek. Nároky na složení hodnoticí komise a odbornou způsobilost jejích členů jsou v novele zákona stanoveny přísněji.
V každém případě by měl zadavatel velmi důkladně zvažovat výběr dílčích hodnoticích kritérií, pokud se rozhodne pro zadání veřejné zakázky podle základního kritéria „ekonomické výhodnosti nabídky”. Mnohem transparentnějším základním hodnoticím kritériem tak stále zůstává „nejnižší nabídková cena”.
Vývoj evropské i tuzemské legislativy se ale otáčí směrem k rozšíření struktury základního kritéria „ekonomické výhodnosti nabídky”, to znamená, i k využití vhodných kvalifikačních kritérií významných pracovníků dodavatele. Současně platný zákon to stále neumožňuje.
Následující text obsahuje i doporučení některých použitelných postupů při posouzení a hodnocení nabídek.
Hodnoticí komise posuzuje jednotlivé nabídky z hlediska splnění zadávacích podmínek, uvedených v oznámení či výzvě o zahájení zadávacího řízení, zadávací dokumentaci či jiných dokumentech, obsahujících vymezení předmětu veřejné zakázky. Posouzení spočívá v zásadě v kontrole nabídek z hlediska splnění zákonných požadavků, např. zda nabídka odpovídá zadávacím podmínkám, zda nabídka obsahuje úplnou smlouvu několika dodavatelů o společném a nerozdílném závazku, zda např. v užším řízení nebyly předloženy nabídky uchazeči, kteří nesplnili kvalifikaci, zda nebyly doručeny nepřípustné varianty nabídky, zda uchazeči nepodali více nabídek apod. Zákon zpřesňuje posouzení nabídek tak, aby zadavatel či komise vždy posoudili nabídku u veřejné zakázky na stavební práce v podrobnostech stanovených vyhláškami č. 230/2012 Sb. a č. 231/2012 Sb. Nabídky, které nesplňují požadavky zadavatele, musejí být vyřazeny.
Další fází posouzení by měla být početní kontrola nabídek, zaměřená na zjištění závažných početních chyb, které mají vliv na nabídkovou cenu. Po provedení kontrol se doporučuje, aby nevyřazené nabídky byly uspořádány do vzestupného pořadí podle výše nabídkových cen. V případě, že uchazeč podal různé varianty nabídky a nebyly vyřazeny všechny, nepovažuje se nabídka za vyřazenou. Zadavatel rozhoduje o vyloučení příslušného uchazeče z účasti v zadávacím řízení. Specifikem otevřeného řízení je předkládání dokladů k prokázání splnění kvalifikace, které může vyhodnotit jak přímo zadavatel, tak hodnoticí komise.
Splnění minimálních technických podmínek zadavatele, obsažených např. v ČSN, by rovněž mělo být součástí posouzení nabídek (např. na základě certifikátu autorizované osoby, nebo prohlášení o shodě výrobce nebo dovozce) spolu s posouzením zákonných požadavků. Z tohoto hlediska je často velmi účelné, aby zadavatel využil při posuzování nabídek přizvané nepodjaté poradce, kteří jsou odborně plně způsobilí k posouzení všech zadavatelem požadovaných technických parametrů zboží, popř. stavebních prací nebo služeb.
Hodnoticí komise může při posuzování nabídek v případě nejasností požádat uchazeče o písemné vysvětlení nabídky. Hodnoticí komise může rovněž požádat o doplnění dokladů. V žádosti hodnoticí komise uvede, v čem spatřuje nejasnosti nabídky, které má uchazeč vysvětlit, nebo které doklady má uchazeč doplnit. Hodnoticí komise nabídku vyřadí, pokud uchazeč nedoručí vysvětlení či doklady ve lhůtě 3 pracovních dnů ode dne doručení žádosti, nestanoví-li hodnoticí komise lhůtu delší. Hodnoticí komise může na žádost uchazeče tuto lhůtu prodloužit. Uchazeče, jehož nabídka byla při posouzení nabídek hodnoticí komisí vyřazena, vyloučí zadavatel bezodkladně z účasti v zadávacím řízení. Vyloučení uchazeče včetně důvodů vyloučení zadavatel uchazeči bezodkladně písemně oznámí.
Nahoru Mimořádně nízká nabídková cena
Při posuzování nabídek jednotlivých uchazečů je komise povinna též posoudit nabídkové ceny, resp. jejich výši, ve vztahu k předmětu veřejné zakázky. Pokud shledá některou z nabídkových cen jako cenu mimořádně nízkou, je komise povinna vyžádat si od dodavatele její zdůvodnění ve lhůtě nejméně 3 pracovních dnů. Hodnoticí komise může na žádost uchazeče tuto lhůtu prodloužit. Komise následně může vzít za dostatečné zdůvodnění zejména ekonomické aspekty jednotlivých metod či technologií, zvláštní technická řešení, originalitu nabízeného plnění či poskytnutí různých forem subvencí či podpor, které však musejí být poskytnuty v souladu s příslušnými vnitrostátními či komunitárními předpisy. Není-li písemné zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny dostatečné, může hodnoticí komise vyzvat uchazeče k podání ústního vyjádření přímo na jednání hodnoticí komise.
Komise je posléze povinna vzít v úvahu jak písemné vysvětlení nabídky či zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny, tak i ústní konzultace s uchazečem. Pokud uchazeč žádným ze způsobů dostatečně nevysvětlil nejasnosti či neodůvodnil svou nabídkovou cenu, musí komise tuto nabídku vyřadit z dalšího posouzení a zadavatel následně rozhodne o vyloučení uchazeče z účasti v zadávacím řízení.
Lze očekávat, že o veřejné zakázky se bude i nadále soutěžit především nízkými cenami. Při posuzování nabídkových cen uchazečů ve vztahu k vymezenému předmětu veřejné zakázky budou tudíž na hodnoticí komise i zadavatele kladeny mnohem vyšší nároky než doposud.
Pro informaci lze uvést, že už při přípravě všech novelizací zákona č. 199/1994 Sb., při přípravě zákona č. 40/2004 Sb. a původního znění zákona č. 137/2006 Sb. byly zvažovány možnosti přesnějšího legislativního vymezení „mimořádně nízké nabídkové ceny”. Jako taková měla být např. stanovena cena stavebních prací, která se odchyluje od teoretické ceny díla o více než 15 procent a současně i od průměrné hodnoty všech nabídkových cen o více než 15 procent. Žádná z těchto úvah nebyla nakonec přijata, především s ohledem na potřebu slučitelnosti zákona s evropskou zadávací legislativou, ale i nejednoznačnost takového vymezení nabídkové ceny.
Nahoru Hodnoticí kritéria
Je známo, že volba kritérií hodnocení nabídek významně ovlivňuje výsledky hodnocení. Výběr základního hodnoticího kritéria, a v případě hodnocení podle „ekonomické výhodnosti nabídky” pak zejména výběr dílčích hodnoticích kritérií, popř. jejich vah, patří tudíž mezi nejobtížnější úkoly zadavatele. Zdánlivou samozřejmostí je, že dílčí hodnoticí kritéria se musejí vztahovat k nabízenému plnění veřejné zakázky. Při hodnocení nabídek by se mělo podařit provést potřebnou diferenciaci nabídek a uspořádat je do pořadí z hlediska skutečných potřeb zadavatele. Tak tomu doposud v mnoha případech zdaleka nebylo. Zadavatelé často stanovovali určitá kritéria hodnocení pouze proto, že tento institut byl obsažen v zákoně. V době, kdy se má rozhodovat o volbě hodnoticích kritérií, tzn. před oznámením nebo výzvou o zahájení zadávacího řízení, také nebývalo rozhodnuto o složení hodnoticí komise. Zodpovědnost za výběr kritérií hodnocení a jejich vah je stále téměř bezvýhradně ponechávána na zadavateli. Přitom právě členové hodnoticí komise by měli se zadavatelem konzultovat veškeré problémy související s hodnocením nabídek včas, či dokonce s určitým potřebným předstihem. Vytvoření efektivního systému hodnocení by mělo být chápáno jako odborná záležitost.
Zákon konečně zakazuje použít jako dílčí hodnoticí kritérium smluvní podmínky sloužící pro zajištění povinnosti dodavatele. Typicky jde o smluvní pokuty či sankce. V těchto případech je velmi sporné, jakým způsobem souvisí zajištění povinnosti dodavatele s vlastní ekonomickou výhodností nabízeného plnění. Zajištění budoucího závazku lze řešit konkrétní specifikací v obchodních podmínkách již v zadávací dokumentaci. Tato kritéria, stejně jako kritérium délka záruční doby, byla dlouho zneužívána a přispívala ke kamuflování korupčního jednání.
Jestliže si zadavatel vybere jako základní hodnoticí kritérium „nejnižší nabídkovou cenu”, jde o jediný kvantitativní vstupní údaj (nabídková cena v Kč), který není dále nijak vyhodnocován, nabídky se prostě seřadí podle výše nabídkové ceny a veřejná zakázka bude zadána uchazeči s nejnižší nabídkovou cenou.
Další eventuálně možné metody hodnocení nabídek se týkají základního kritéria „ekonomické výhodnosti nabídky”.
Využití bodovací metody při hodnocení nabídek podle jejich ekonomické výhodnosti vyžaduje jako vstupní údaje:
-
stanovení souboru dílčích kritérií, která by svým významem pokrývala význam pojmu „ekonomická výhodnost nabídky”; významnou funkci plní stále nabídková cena,
-
váhy jednotlivých dílčích kritérií, vyjádřené v procentech, popř. uspořádání dílčích kritérií v sestupném pořadí podle významu.
Významným ustanovením vyhlášky č. 232/2012 Sb. je stanovení minimální váhy dílčího kritéria nabídkové ceny pro dodávky a stavební práce (80 %) a pro služby (60 %). Výše nabídkové ceny, popř. kritéria odvozeného od ceny musí mít vždy rozhodující význam při hodnocení nabídek.
Vstupní údaje zajišťuje zadavatel. Při volbě dílčích kritérií může vybírat z kritérií doporučovaných zákonem, ale může stanovit i jiná kritéria. Soubor kritérií bude tedy různorodý. Bude obsahovat jednoduchá kritéria kvantitativní povahy, u kterých je možné výsledky hodnocení vyjádřit číselným údajem v určitých měrných jednotkách (např. výše nabídkové ceny v Kč nebo doba provedení požadované služby ve dnech, týdnech, měsících či letech), složitější souhrnná kritéria s dílčími možnostmi kvantifikace (např. užitné vlastnosti nabízeného systému, technická nebo funkční charakteristika výrobku) i kritéria ryze kvalitativní, u kterých lze výsledky hodnocení vyjádřit pouze verbálně (např. estetické vlastnosti předmětu veřejné zakázky, základní vlastnosti určitého systému).
V případě takto různorodého souboru dílčích kritérií hodnocení je aplikace bodovací metody bezesporu namístě, protože umožňuje překlenout tuto různorodost opakovaným porovnáváním jednotlivých nabídek z pohledu jednotlivých kritérií, stanovováním, která nabídka je „lepší” a která „horší”. Klasická aplikace metody bodovacího hodnocení požaduje vymezení významu jednotlivých stupňů bodovací škály.
Aplikace bodovací metody je tedy náročná na zadavatele při přípravě vstupních údajů (volba kritérií a stanovení jejich vah ovlivňuje výsledky hodnocení) a na odbornost hodnotitelů, ale při správném sestavení hodnoticí komise je dobře zvládnutelná. Má přitom tu velkou výhodu, že hodnocení je komplexnější, je možné použít více kritérií, která nemusí být souměřitelná.
Při hodnocení nabídek bodovací metodou lze využít podle charakteru dílčích kritérií např. tyto postupy:
Kritérium má kvantitativní charakter, jde např. o určitý technický nebo jakostní parametr řešení (např. výkonnost, spolehlivost, rozměry stroje apod.), u něhož je možné kvalifikovaně stanovit optimální hodnotu (hodnotu nejvýhodnější nabídky). V případě těchto kritérií může, ale nemusí být optimální hodnotou maximální hodnota. Variantami nabídek by v některých případech mohla být neúčelná řešení, posunující záměr zadavatele do nežádoucí vyšší kategorie technických a uživatelských standardů. Pokud lze uvažovat, že optimální hodnotou je maximální hodnota, bodová hodnota určité nabídky (při aplikaci stupnice o rozsahu 0 -100 bodů) by se vypočítala takto:
Vzorec č. 1
Počet bodů hodnocené nabídky =
Kritérium má kvantitativní charakter, ale optimální hodnotu nelze přesně stanovit, např. výši nabídkové ceny, provozní náklady. V tom případě můžeme označit jako nejvýhodnější nabídku např. nabídku s nejnižší cenou, té přiřadíme 100 bodů, a ostatní nabídky pak porovnáme s touto cenou, např. pomocí odchylky od nejnižší nabídky.
Vzorec č. 2
Počet bodů hodnocené nabídky =
Tento logický způsob stanovení počtu bodů je, bohužel, stále velmi málo využíván.
Pokud má kritérium kvalitativní charakter a výsledek hodnocení nelze vyjádřit měřitelnou hodnotou, lze předpokládat, že několik…
