Zakázky malého rozsahu

2.8 Zakázky malého rozsahu

Mgr. Pavel Bláha, JUDr. Irena Novotná

Dne 6. března 2015 byla ve Sbírce zákonů ČR pod č. 40/2015 Sb. publikována dvacátá první novela zákona 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále ZVZ), a téhož dne nabyla účinnosti. Dá se očekávat, že k plánovanému datu nabytí účinnosti aktuálně připravovaného, zcela nového zákona o zadávacích řízeních, které transponují nové zadávací směrnice EU v období 1. čtvrtletí 2016, bude poslední novelou.

Od 1. 1. 2015 je na zakázky malého rozsahu povinen stát, obce i kraje nebo dotované organizace vybrat dodavatele na základě výběrového řízeni, pokud cena dosáhne 2 000 000 Kč (bez DPH) na pořízení zboží a služeb, nebo 6 000 000 Kč na stavební práce dle § 12 odst. 3 ZVZ.

Lze tedy konstatovat, že zakázky malého rozsahu jsou na jedné straně sice omezeně použitelným druhem výběrového řízení, ale na druhé straně pak subjekty veřejné sféry v praxi hojně využívaným nástrojem výběru dodavatelů dodávek, služeb nebo stavebních prací. Jak je patrné i ze zjištění Transparency International stejně jako z důvodové zprávy k novele zákona, veřejní zadavatelé často ustanovení § 13 odst. 3 a 8 ZVZ obcházeli. Jednalo se zhusta o případy, ve kterých veřejný zadavatel při stanovení předpokládané hodnoty zakázky nedostál své povinnosti sečíst předpokládané hodnoty obdobných, spolu souvisejících dodávek či služeb (resp. stavebních prací), které hodlal pořídit v průběhu účetního období, a záměrně porušoval ustanovení o tom, že nesmí rozdělit předmět veřejné zakázky tak, aby tím došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limity stanovené v zákoně. Zakázky tak v praxi dělil a záměrně využíval výhod zakázek malého rozsahu.

Novela ZVZ si zákonem č. 55/20012 Sb. klade za cíl tomuto obcházení zákona snížením limitů horní hranice zakázek malého rozsahu zabránit, nebo alespoň snížit jejich dopad. K tomu slouží postupné snížení limitu pro zakázky malého rozsahu u nejčastěji dělených zakázek na stavební práce až na 1 000 000 Kč od 1. 1. 2014, předpis č. 341/2013 Sb., zákonné opatření Senátu, kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 55/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů, v § 12 odst. 3 provádí změnu limitů pro veřejnou zakázku malého rozsahu.

Zakázky malého rozsahu jsou v zákoně charakterizovány v § 7 odst. 3, a to s odkazem na dělení zakázek podle jejich předpokládané hodnoty. Veřejné zakázky se podle výše jejich předpokládané hodnoty dělí na:

• nadlimitní veřejné zakázky,

• podlimitní veřejné zakázky,

• veřejné zakázky malého rozsahu.

Finanční limity pro využití postupů pro nadlimitní veřejné zakázky podle § 12 odst. 1 ZVZ 

Nadlimitní veřejnou zakázkou se rozumí veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota podle § 13 bez daně z přidané hodnoty dosáhne nejméně finančního limitu stanoveného prováděcím právním předpisem pro jednotlivé kategorie zadavatelů, oblasti a druhy veřejných zakázek, případně kategorie dodávek nebo služeb. Tento prováděcí právní předpis stanoví rovněž seznam zboží pořizovaného Českou republikou – Ministerstvem obrany, pro které platí zvláštní finanční limit, a výši tohoto limitu.

Finanční limity pro využití postupů pro podlimitní veřejnou zakázku podle § 12 odst. 1 ZVZ

Podlimitní veřejnou zakázkou se rozumí veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota činí v případě veřejné zakázky na dodávky nebo veřejné zakázky na služby nejméně 2 000 000 Kč bez daně z přidané hodnoty nebo v případě veřejné zakázky na stavební práce nejméně 6 000 000 Kč bez daně z přidané hodnoty a nedosáhne finančního limitu podle prováděcího předpisu.

Veřejnou zakázkou malého rozsahu se rozumí veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota nedosáhne v případě veřejné zakázky na dodávky nebo veřejné zakázky na služby 2 000 000 Kč bez daně z přidané hodnoty nebo v případě veřejné zakázky na stavební práce 6 000 000 Kč bez daně z přidané hodnoty.

Zadavatel však musí předem určit předpokládanou hodnotu veřejné zakázky. Jedná se o stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky před zahájením řízení a pro účel volby konkrétního postupu v zadávacím řízení. Zadavatel vždy uvažuje s rozhodnou cenou bez daně z přidané hodnoty. Zadavatel zároveň musí respektovat ustanovení § 13 odst. 3 ZVZ v tom smyslu, že nesmí účelově rozdělit předmět veřejné zakázky, aby tím nedošlo ke snížení předpokládané hodnoty veřejné zakázky pod finanční limity stanovené v § 12 ZVZ a tím k volbě jednoduššího druhu výběrového řízení. Při stanovení předpokládané hodnoty je zadavatel povinen sečíst předpokládané hodnoty obdobných, spolu souvisejících dodávek či služeb, které hodlá pořídit v průběhu účetního období. To neplatí pro dodávky a služby, jejichž jednotková cena je v průběhu účetního období proměnlivá a zadavatel tyto dodávky nebo služby pořizuje opakovaně podle svých aktuálních potřeb. Zadavatel je však povinen vždy dodržet zásady podle § 6 odst. 1 ZVZ.

Předpokládanou hodnotu veřejné zakázky stanoví zadavatel v obecné rovině podle ustanovení § 13 odst. 2 ZVZ:

• Na základě údajů a informací o zakázkách stejného nebo podobného předmětu plnění. Novela ZVZ č. 55/2012 Sb. však nepřinesla žádnou úpravu, která by zaručila, že zadavatelům znemožní tuto část ustanovení ZVZ nadále obcházet. Jedná se o přístupy zadavatelů, kteří i pro stejný nebo podobný předmět plnění se snaží nalézt jeho jiný popis nebo charakteristiky, a zakázky i v průběhu účetního období pak nadále dělí, jako by se jednalo o jiný charakter plnění. Pro určení předpokládané hodnoty zakázky se jedná o údaje, které má zadavatel v rámci své činnosti k dispozici na základě souvisejících relevantních dat zejména z předchozích účetních období. Pokud tato data nemá k dispozici (jedná se o zakázku se zcela jiným a nepodobným předmětem plnění), stanoví předpokládanou hodnotu veřejné zakázky:

  • na základě údajů a informací získaných průzkumem trhu (podle cenové úrovně předmětu uvažované veřejné zakázky – ceníky, poptávky na zaslání cenových nabídek…),

  • na základě informací získaných jiným vhodným způsobem (např. na základě informací o alokaci prostředků z podaných projektů, u nichž lze důvodně předpokládat jejich schválení, např. na základě odborné vstupní studie…).

• Vždy se však musí jednat o cenový předpoklad stanovený ke dni předcházejícímu dni odeslání výzvy nebo poptávky v zadávacím řízení malého rozsahu.

Při stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky konkrétně ve vztahu k jednotlivým druhům veřejných zakázek postupuje zadavatel v souladu s § 14 – veřejná zakázka na dodávky. V tomto případě musí zadavatel zohlednit délku předpokládaného peněžitého závazku:

• V případě závazku na dobu určitou – podle předpokládané výše celkového peněžitého závazku za dobu účinnosti smlouvy na dodávky na dobu určitou. (Předpokládá se plnění, které bude ukončeno uplynutím předpokládané lhůty na dodávky a které nebude obnovováno – to znamená, že je známa konečná výše předpokládané hodnoty závazku zadavatele.)

• V případě závazku na dobu neurčitou, nebo když dobu nelze přesně vymezit – aby bylo možno finančně vyjádřit předpokládanou hodnotu zakázky, určí se podle předpokládané výše celkového peněžitého závazku za 48 měsíců.

• Do předpokládané hodnoty veřejné zakázky na dodávky zahrne zadavatel rovněž předpokládanou zůstatkovou cenu. Je jí myšlena zůstatková cena jako rozdíl mezi vstupní cenou hmotného majetku a celkovou výší odpisů podle § 29 odst. 2 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmu, ve znění pozdějších předpisů.

• Pokud se jedná o veřejné zakázky, jejichž předmětem jsou opakující se nebo trvající dodávky, stanoví zadavatel jejich předpokládanou hodnotu následovně (základ předpokládané hodnoty zakázky se upraví v závislosti na době účinnosti smlouvy podle následujících pravidel):

  • podle skutečné ceny uhrazené zadavatelem za dodávky stejného či podobného druhu během předcházejících 12 měsíců, upravené o změny v množství nebo cenách, které lze očekávat během následujících 12 měsíců, nebo

  • podle součtu předpokládaných hodnot jednotlivých dodávek, které mají být zadavatelem pořízeny během následujících 12 měsíců.

Při stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky na služby postupuje zadavatel obdobně jako u zakázky na dodávky s tím, že se specificky stanovují hodnoty zakázek v oblasti pojišťovacích služeb, bankovních a finančních služeb a projektové činnosti (viz § 15 odst. 2 ZVZ).

Rovněž při stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky na stavební práce postupuje zadavatel obdobně jako u zakázky na dodávky s tím, že do předpokládané hodnoty veřejné zakázky na stavební práce se započítá předpokládaná hodnota dodávek a v případě sektorového zadavatele rovněž předpokládaná hodnota služeb, které jsou nezbytné k provedení veřejné zakázky na stavební práce a které zadavatel pro dodavatele zajistí. Zadavatel však do přepokládané hodnoty na stavební práce nemusí zahrnout předpokládanou hodnotu dodávek či služeb, pokud tyto dodávky nebo služby nejsou nezbytné k provedení předmětu veřejné zakázky na stavební práce a jejich zahrnutí do předpokládané hodnoty veřejné zakázky na stavební práce by znamenalo, že:

• by nemusely být zadány v zadávacím řízení v souladu se zákonem, nebo

• by byly zadány podle ustanovení vztahujících se k podlimitním veřejným zakázkám, ačkoliv podle předpokládané hodnoty jde o nadlimitní veřejné zakázky na dodávky či služby, nebo

• by byly uzavřeny podle ustanovení vztahujících se k veřejným zakázkám malého rozsahu, ačkoliv podle předpokládané hodnoty jde o podlimitní veřejné zakázky na dodávky či služby.

Když zadavatel na základě zákonných požadavků předpokládanou hodnotu veřejné zakázky splňující limity pro zakázky malého rozsahu takto stanoví, pak mu postup výběrového řízení pro zakázky malého rozsahu umožňuje § 18 odst. 3 ZVZ. Ten určuje, že:

• Zadavatel není povinen zadávat podle zákona veřejné zakázky malého rozsahu.

• Veřejný zadavatel je však povinen dodržet zásady uvedené v § 6 odst. 1 ZVZ. Podle nich je povinen při postupu podle ZVZ dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace.

V rámci zásady transparentnosti by zadavatel měl dbát na:

• zajištění co největší průhlednosti a průkaznosti zadávacího řízení, které podstatnou měrou přispívají k přezkoumatelnosti celého řízení a k možnosti kontroly postupu v řízení;

• to, aby o všech významných úkonech souvisejících s výběrem dodavatele byla pořizována a uchována písemná dokumentace v dostatečném rozsahu, který umožní úkony zadavatele kdykoliv a nezávisle přezkoumat. Proto je nutné uchovávat veškerou dokumentaci vzniklou v souvislosti se zadáváním a realizací zakázky a záznamy o elektronických úkonech související s realizací zakázky po dobu uvedenou v právním aktu o poskytnutí podpory, nejméně však po dobu 10 let od ukončení financování svého projektu a zároveň alespoň po dobu 3 let od ukončení programu dle článku 90 a násl. nařízení Rady (ES) č. 1083/2006, a to zejména pro účely případné kontroly prováděné oprávněnými orgány (orgány poskytovatele, MPSV, MF, NKÚ, EK, Evropský účetní dvůr…);

• aby byla jasně vymezena kritéria, podle kterých budou hodnoceny nabídky uchazečů, vždy v dostatečném předstihu před samotným vypracováním nabídek;

• to, aby všechna rozhodnutí byla opatřena řádným odůvodněním;

• to, aby u zakázek malého rozsahu došlo k posílení zásady transparentnosti v části zveřejňování uzavřených smluv. Konkrétně se jedná o úpravu v § 147a Uveřejňování smluv, výše skutečně uhrazené ceny, která veřejným zadavatelům ukládá na svém profilu zadavatele povinnost uveřejnit podle odstavce 1 písmena a) celé znění smlouvy nebo rámcové smlouvy do 15 dní od jejího uzavření, a to včetně jejich změn a dodatků. V případě zakázek malého rozsahu se však nejedná o povinnost absolutní. Týká se jen smluv k zakázkám malého rozsahu nad 500 000 Kč bez DPH. Ty po novele musejí být zveřejněny včetně případných dodatků.

V souvislosti se zásadou transparentnosti je třeba zmínit i ustanovení o profilu zadavatele.

I ten doznal novelou změnu v ustanovení § 17 ZVZ písm. w), které zní: „profilem zadavatele elektronický nástroj, prostřednictvím kterého zadavatel podle tohoto zákona uveřejňuje informace a dokumenty ke svým veřejným zakázkám způsobem, který umožňuje neomezený a přímý dálkový přístup, a jehož internetová adresa je uveřejněna ve Věstníku veřejných zakázek; požadavky na náležitosti profilu zadavatele stanoví prováděcí právní předpis”. Novela tedy ukládá zadavateli, aby na svém profilu, jehož adresa je známa (viz Věstník VZ), zveřejňoval informace a dokumenty ke svým veřejným zakázkám. Pokud chce zadavatel dovést zásadu transparentnosti do důsledku, měl by svůj profil pro veřejné zakázky plnit všemi dokumenty a informacemi i o všech drobných veřejných zakázkách. Na druhou stranu je třeba si uvědomit, že u velkého počtu drobných veřejných zakázek může jít o poměrně pracnou záležitost. Transparentnost VZ by však měla mít přednost.

V rámci zásady rovného zacházení by zadavatel měl:

• již od okamžiku přípravy řízení a ve všech jeho fázích přistupovat stejným způsobem ke všem dodavatelům, kteří mohou podat či podávají nabídky,

• v souvislosti s přípravou řízení definovat jeho přesné podmínky tak, aby všichni uchazeči předem věděli, jaké plnění konkrétně zadavatel požaduje, že jde o obsah plnění, nikoliv o konkrétní značku a dodavatele, jak bude řízení probíhat (tedy např. požadavky na úplnost nabídek, na prokázání kvalifikace a na to, jakým způsobem bude probíhat hodnocení nabídek atp.),

• v průběhu řízení používat stejné zásady přístupu ke všem jednotlivým uchazečům o zakázku,

• o všech úkonech pořizovat úplné a konkrétní záznamy a dokumenty, které jednoznačně vyloučí jakékoliv zvýhodnění.

V rámci zásady zákazu diskriminace by zadavatel měl:

• postupovat vždy tak, aby jeho jednáním při jakémkoliv jeho úkonu v průběhu výběrového řízení nedošlo k diskriminaci žádného z dodavatelů (při tvorbě obsahu dokumentace pro zadání zakázky, při posuzování úplnosti nabídek, splnění požadované kvalifikace dodavateli, při hodnocení nabídek a při následné smluvní úpravě vztahu – aby se nelišila od obsahu poptávky, a to se týká i úpravy vztahu následnými dodatky – viz novela ZVZ č. 55/2012 v § 147a, odst. 1 a 2 – zveřejňování smluv a jejich dodatků při plnění nad 500 000 Kč bez DPH),

• to ovšem nevylučuje oprávnění zadavatele stanovit přesné podmínky účasti v řízení (ale nikoliv tzv. „ušité na tělo”, nýbrž rovná příležitost pro všechny potenciální uchazeče), tyto podmínky stanovit tak, aby umožňovaly výběr nejvhodnějšího uchazeče, ale na druhé straně neuzavíraly přístup jinému dodavateli, např. z důvodů, které nesouvisejí s předmětem veřejné zakázky,

• všem uchazečům umožnit ve stejnou dobu prohlídku místa plnění (pokud je to potřebné vzhledem k charakteru zakázky), všem musejí být poskytnuty shodné dodatečné informace.

• Skrytá diskriminace

Podle Nejvyššího soudu v rozsudku č.j. 1 Afs 20/2008 – 152 ze dne 5. 6. 2008: za skrytou diskriminaci je považován v zadávacích řízeních postup, kterým zadavatel znemožní některým uchazečům ucházet se o veřejnou zakázku nastavením takových kvalifikačních předpokladů, kdy požadovaná úroveň technické způsobilosti je zjevně nepřiměřená ve vztahu k velikosti, složitosti a technické náročnosti konkrétní veřejné zakázky, přičemž je zřejmé, že právě pro takto nastavené kvalifikační předpoklady mohou veřejnou zakázku splnit jen někteří z dodavatelů (potencionálních uchazečů), kteří by byli jinak (bez takto nastavených předpokladů) k plnění předmětu veřejné zakázky objektivně způsobilými.

Zaměstnanci zadavatele ani členové realizačního týmu projektu nesmějí:

• podílet se na zpracování nabídky,

• podat nabídku a být tak uchazečem o zakázku či uchazečem ve sdružení ani působit jako subdodavatel.

Výše uvedené platí i pro osoby, které se ve prospěch zadavatele podílely na přípravě nebo zadávání předmětné zakázky.

Zadavatel je povinen rovněž dodržovat další principy plynoucí ze Smlouvy o ES:

• neomezovat volný pohyb zboží,

• nebránit právu usazování,

• nenarušovat volný pohyb služeb,

• akceptovat doklady z jiných členských států prokazující rovnocennou kvalifikaci, jejíž splnění v rámci zadávacího řízení požaduje.

Tím je pro zadavatele zákonem vytvořen výrazný prostor pro interní úpravu postupů…